Modernisering OS

Artikel voor de bundel ‘Heilige Huisjes’ 2009

Weg met de goede bedoelingen

Zonder ‘reality check’ geen modernisering van de hulp

Joop Hazenberg

Een van de weinige internationale onderwerpen waarover een uitvoerig debat in Nederland wordt gevoerd, is ontwikkelingssamenwerking. De effectiviteit en de zin van ‘de hulp’ staan – althans in de beeldvorming – steeds meer ter discussie. Een conglomeraat van rechtse media en politici, van De Telegraaf en Elsevier tot de VVD en de PVV, heeft de oorlog verklaard aan ‘de geldverkwistende machine’ die ontwikkelingssamenwerking (OS) zou zijn. En een groot deel van de Nederlandse bevolking lijkt zich achter dat standpunt te scharen.

Er is goede reden voor een kritische houding naar de hulp. Decennia lang zijn enkele duizenden miljarden euro’s in hulp aan arme landen gegeven, in de vorm van technische assistentie, noodhulp, projecten en recent begrotingssteun. Toch zijn veel van die landen niet tot ontwikkeling gekomen, zitten honderden miljoenen mensen in diepe armoede en dreigen staten zelfs te falen.

Het is onmogelijk vast te stellen of de landurige westerse steun duurzame ontwikkeling nu heeft gestimuleerd, tegengegaan of dat de effecten verwaarloosbaar zijn. Voor- en tegenstanders gebruiken als argumentatie voor deze complexe, maar cruciale vraag verschillende redenaties. De voorstanders wijzen op afnemende sterftecijfers (met name van kinderen en moeders), betere gezondheidszorg, ontwikkelende economieën. Tegenstanders noemen mislukte projecten (klamboes gebruikt als visnetten), de hoge corruptiecijfers (dertig/veertig procent van ‘ons’ geld verdwijnt in zakken machthebbers) en een specifiek cultuurprobleem (vooral van Afrika) dat ontwikkeling tegenhoudt.

Het is een goede zaak dat het middelpunt van het debat – het ministerie van Ontwikkelingssamenwerking – zich openstelt voor de kritiek. Met een budget van meer dan vijf miljard euro is dat ook niet meer dan logisch, het gaat immers om belastinggeld waarvan de verantwoording heel wat minder nauwgezet wordt gevolgd dan bijvoorbeeld dat voor onderwijsbeleid. En het gaat bij die verantwoording niet zozeer om een bevredigend antwoord op de vraag ‘helpt de hulp?’, maar om een toets over het realiteitsgehalte en de vaak hooggespannen verwachtingen van OS.

De realiteit waarin donoren en hulporganisaties moeten opereren, staat in dit artikel centraal. Eerst zal ik in vogelvlucht de contouren en werkwijze van internationale samenwerking uiteenzetten, waarna een bespreking van de blokkades van ontwikkeling volgt. In het derde deel zal ik een aantal keuzes en oplossingen benoemen die van belang zijn voor zowel de toekomstige effectiviteit van OS als de binnenlandse steun.

Nieuwe kolonialisten
Ik heb zelf een jaartje meegedraaid in de ‘hulpindustrie’ en daarvan is bij mij het beeld ontstaan van een bevlogen maar logge organisatie, met nauwe banden tussen overheid en maatschappelijk middenveld. De samenwerking met donoren is nog veel logger, met name in de ontwikkelingslanden zélf. Stapels verklaringen, verdragen, contracten, boeken, wetenschappelijke rapporten en politieke pamfletten maken van OS een hyperingewikkelde en technische aangelegenheid, vol bureaucratie en interne politiek – en allemaal ‘voor de goede zaak’. De Europese Unie is er niets bij!

Die goede zaak wordt helaas te vaak slecht bediend. Jaarlijks zetten donoren en hulporganisaties (NGO’s) tientallen miljarden weg in zo’n honderdvijftig landen. Dat is een praktijk die zeker de afgelopen twintig jaar een grote vlucht heeft genomen. Er komen steeds meer donoren en zakken geld bij, zeker als de EU-lidstaten zich aan de afspraak houden om in 2015 0,7 procent van hun nationale inkomen aan OS te geven. Het aantal NGO’s neemt zo hard toe dat zij door sommige wetenschappers ‘de nieuwe kolonialisten van de 21ste eeuw’ worden genoemd, omdat het collectief aan hulporganisaties in sommige landen bijna alle staatsfuncties overnemen. In 1970 kwam zeventig procent van de Amerikaanse hulp van de overheid, nu is dat percentage nog maar vijftien procent.

Met het geld en de inspanningen om het arme deel van de mensheid te redden, zit het dus wel goed. Zou je denken. Niettemin ben ik na een jaar ondergedompeld te zijn geweest in OS en veel wetenschappelijk onderzoek gelezen te hebben, nauwelijks succesverhalen tegengekomen. Dat is op het eerste gezicht begrijpelijk omdat ontwikkeling niet is aan te wijzen. En zichtbare verbetering zoals het bouwen van (zichtbare) schooltjes en wegen zegt niets over een structurele verbetering – ook in een nieuw ziekenhuis kunnen mensen omkomen van de honger.

Complex machtsspel
Veel eerder zag ik veel blokkades tegen die ontwikkeling juist tegenhielden en van OS een uiterst hachelijke (en soms contraproductieve) onderneming maakten. Grootschalige projecten, zoals een gezondheidszorg-programma in een Zuid-Afrikaans land, mislukten faliekant. In Tsjaad bleek één procent van een overheidsbudget aan te komen bij uitvoeringsinstanties. Die moesten dan nog beginnen met hun werk. Jemen krijgt al dertig jaar hulp van Nederland, maar het land heeft enorme structurele problemen, ineenstorting dreigt. En in een aantal landen waar géén hulpgelden, maar wel enorme niveaus van corruptie waren, bleken de groeicijfers door het plafond te schieten.

Over het uitblijven van ontwikkeling, ondanks al die hulp, zijn boekenkasten volgeschreven. Hier houd ik het graag bij mijn persoonlijke observaties. De belangrijkste factor voor de stagnatie, met name in Afrikaanse landen, is dat achter de façade van democratische westerse instituten een complex machtsspel schuilgaat. Het bemachtigen van een politieke positie wordt in het Westen beschouwd als een middel om je eigen idealen te bereiken; in veel hulplanden is een plek in parlement of kabinet vooral ideaal voor de eigen kas en die van de achterban. Ook de rechtsstaat en de ambtenarij functioneren vaak totaal anders dan in eigen land en worden gedreven door ‘patronage-systemen’ die meer met clancultuur dan met het algemeen belang te maken hebben. Zo hebben in ‘groeiwonder’ Ghana duizenden chiefs het feitelijk voor het zeggen, al op tien kilometer buiten de hoofdstad Accra.

Niet minder complex dan omstandigheden waarin zij werken, is de interne organisatie van donoren en NGO’s. In een halve eeuw hebben zij een monsterachtig bouwwerk van overlegfora, onderlinge verdragen en contracten, coördinatiemechanismen en financiële constructies opgetuigd. De gezamenlijke ‘verklaring van Accra’ van donoren en NGO’s uit 2008 leverde voor de zoveelste keer tientallen ‘prioriteiten’ op voor verbetering van de hulp.

Ondanks al die bureaucratie en welwillende afspraken zijn de inspanningen nog steeds slecht op elkaar afgestemd en zijn de feiten op de grond vaak minder belangrijk dan de doelstellingen en prioriteiten vanuit de hoofdkwartieren. De ene donor kijkt heel anders tegen ontwikkeling en hulpstrategieën aan dan de andere. In de overlegstructuren tussen donoren worden politiek gevoelige onderwerpen zoals corruptie met hulpgelden zorgvuldig vermeden en blijft doortastend gezamenlijk optreden uit. ‘Meer coördinatie en coherentie, dat lijken me uitstekende ideeën. Maar dat wordt al tien jaar door iedereen geroepen, zonder dat ook maar iets verandert,’ verzuchtte een Canadese diplomaat onlangs tegen me.
Wat al die overleggen wél opleveren zijn papieren tijgers. Die kwam ik echt overal tegen, bijvoorbeeld in Afghanistan waar ik korte tijd heb gewerkt. Ook daar waren de donoren meer aan het vergaderen en plannen aan het uitdenken dan daadwerkelijk iets te veranderen. Het is veilig om achter de computer prachtige formuleringen te bedenken en te pleiten voor een beter genderbeleid, zeker in een land dat in oorlog is. Ambtenaren voelen zich in de comfort zone als ze politiek correcte taal formuleren die door iedereen wordt geaccepteerd. De uitvoering (‘implementatie’) moet maar door de ‘autoriteiten’ gebeuren – ook als iedereen weet dat Afghanistan een extreem conservatief land is waar geen ruimte is voor vrouwenrechten en sommige ministeries totaal niet functioneren.

De papieren tijgers zijn een bron van ellende en leiden a) niet tot ontwikkeling, b) niet tot een evenwichtige relatie tussen hulp- en donorlanden, c) tot overspannen verwachtingen. Alsof ze in een communistisch tijdperk leven, moeten de arme landen vijfjarenplannen schrijven om de armoede te bestrijden. Die staan dan vol mooie woorden, decentralisatieprogramma’s, targets en implementatieschema’s. De endemische corruptie moet ‘worden bestreden’, ‘meer aandacht is nodig’ voor scholing en onderwijs, ‘institutitionele beperkingen’ (zwakke rechterlijke macht e.d.) moeten worden weggenomen.

Na vijf jaar armoedebestrijding blijken rechters nog steeds zwak en corrupt, gaan kinderen weliswaar naar school maar maken ze die niet af, wil ziekenhuispersoneel alleen in de buurt van de hoofdstad werken. Bij de evaluatie van het vijfjarenplan komen problemen bloot te liggen op gebied van functioneren van de ambtelijke macht, het parlement en de regering. En dat er te veel donoren zijn die te veel verschillende projecten doen en bovendien voortdurend van beleid en sector veranderen. Een nieuw vijfjarenplan brengt uitkomst en het geld kan weer stromen. Nu alleen nog wat meer politieke wil van de machthebbers, vinden de donoren.

Dit beeld is wat gechargeerd, maar komt veel ontwikkelingswerkers herkenbaar voor. Sommigen van hen wijzen naar ‘technische’ problemen als het moeizaam opbouwen van een effectieve bureaucratie. Anderen zien de werkelijkheid van het land beter in en realiseren zich dat hulp altijd politiek is en nooit politiek, omdat die hulp ingrijpt in lokale (bestuurs)processen. Een waterpomp kun je niet slaan zonder eerst de vloek te verdrijven die de bron zou hebben, zonder een systeem van onderhoud op te zetten en iets van een publiek belang rond dat ding te creëren. Anders kunnen de witte mannen hem binnen een jaar komen repareren.

Meer realisme, geen cynisme
Ik vind eigenlijk dat veel hulporganisaties, maar ook donoren, westerse burgers actief misleiden als ze spotjes uitzenden met zieke kinderen die creperen van de honger, of met blije gezichten als een weg is aangelegd. Zij dragen daarmee de boodschap uit: ‘Geef geld, en we lossen de armoede op.’ Dat is gewoon niet waar. Evenmin kan Koenders streng roepen dat hij ‘zero tolerance’ voor corruptiepraktijken heeft, want van die 5,2 miljard euro die hij in 2008 uitgaf moet een flink deel niet goed zijn besteed – dat kan niet anders.

Het is aan de andere kant onjuist te stellen dat de hulp maar helemaal moet worden gestopt. In sommige landen denk ik dat die keuze daarvoor goed beargumenteerd kan worden, maar in andere niet. Met name in falende staten heeft de internationale gemeenschap de (morele) verantwoordelijkheid om in te grijpen en mensen iets van een basisvoorziening te bieden. En in landen die moeizaam, maar toch structureel tot ontwikkeling komen kan een (begrotings)steuntje in de rug zeer bruikbaar zijn.

Wat dan wel? Ik denk aan een aantal wezenlijke elementen van internationale samenwerking die heroverwogen moeten worden.

1) Meer focus. Nederland heeft nu met 36 partnerlanden een ontwikkelingsrelatie. Dat zijn er te veel. In een aantal van deze landen is stagnatie ondanks de hulp, dus dan moet of de strategie worden herzien of de hulp gestopt. Verder zijn de teams op de ambassades die de OS-gelden beheren vaak piepklein en ontberen ze de nodige kennis over het land, onder meer vanwege het roulatiesysteem van Buitenlandse Zaken. Dus: minder partnerlanden, meer kennis op de posten en langdurige betrokkenheid.

2) Minder internationale coördinatie. Ambtenaren hebben de neiging om meer proces- dan inhoudelijke managers te zijn. De vele coördinatiestructuren (het ‘afstemmen’ van de hulp) stimuleert de procesmatige (fout!) en technische (fout!) benadering van de hulp. Het gaat in deze landen om diepgaande politieke processen waarbij donoren de vrijheid moeten hebben om zelf óók politiek op te treden. Nu deinzen de hulpgevers er vaak nog voor terug om kritiek te geven op beleid van het partnerland, of politiek gevoelige onderwerpen ter sprake te brengen. De coördinatie werkt dan als een rem in plaats van smeerolie op het verbeteren van de hulprelatie. En al die vergaderingen houden de diplomaten in de hoofdsteden en weg van het opbouwen van een netwerk in het land zélf. Uit de comfort zone! (Als dat niet kan, dan moeten de EU-lidstaten hun nationale hulpprogramma’s opgeven en één gezamenlijk beleid gaan voeren, onder vlag van Europa. Volstrekt onhaalbaar, maar wel interessant.)

3) Laat de 0,7 procentsnorm los. Ja, dat is het echt heilige huisje. Een fractie van onze welvaart naar al die arme mensen, dat kan er toch wel van af? Nulkommazeven procent is een klein bedrag voor een grote wereld. Maar of die effectief is, dat waag ik te betwijfelen. Bijna iedereen die ik wat langer heb gesproken die in ontwikkelingslanden heeft gewerkt stelde ik de vraag: is geld het probleem? Nee, was steevast het antwoord. Er is eerder sprake van te veel dan te weinig geld. In Ghana zei een minister vorig jaar dat donoren maar op zijn telefoontje moesten wachten, in plaats van dat hij zelf moest lobbyen. Hij had immers genoeg keuze. In andere landen is helemaal geen capaciteit om al het donorgeld om te zetten in concrete acties, omdat er niet genoeg opgeleid personeel of infrastructuur is. Verder geeft deze norm, waar Nederland zich met 0,82 procent meer dan keurig aan houdt, een perverse bestedingsdruk. Elk jaar zit er te veel geld in de kassen en moeten het ministerie en de ambassades overuren draaien om de pot leeg te maken. Een ronduit schandalig systeem, dat vervangen kan worden door vaste budgetten voor de partnerlanden, een vaste bijdrage aan organisaties als de Wereldbank en een vast budget voor noodhulpoperaties.

4) Accepteer corruptie en patronage. Dit is niet politiek correct want corruptie is slecht en patronage doorsnijdt democratische processen zoals wij die in het Westen kennen. Dus ook al weten we dat het parlement een façade is, dan nog gaan we daar braaf praten en rapporten sturen, sturen we onze Kamerleden naar het land om internationale parlementaire commissies op te bouwen en beleefdheden uit te werken. In plaats daarvan moet de kennis worden vergroot van die patronagesystemen, hoe de chiefs nu werkelijk werken en hoe de bevolking op een of andere manier betrokken kan raken bij bestuursprocessen. Corruptie valt niet te bestrijden, die zit ingebakken in het systeem van een land en kan slechts van binnenuit en heel langzaam worden verminderd. Donoren moeten daarom nieuwe, onconventionele en vooral a-westerse beleidsopties overwegen en geen statements als ‘zero tolerance voor corruptie’ afkondigen . Want met zeer corrupte landen als China en Griekenland doet Nederland al langdurig zaken – zelfs binnen de EU.

5) Schrap de mooie woorden en de goede bedoelingen. Als ik in een arm land zou leven, ongeletterd en met moeite mijn familie zou kunnen onderhouden, wat moet ik dan doen met westerlingen die me gaan toespreken over genderbeleid, het belang van democratische processen en ecologisch duurzame productietechnieken? Ik zou een redelijk bestaan willen hebben en hulp daarvoor goed kunnen gebruiken, maar niet doorspekt met allemaal mij onbekende normen en waarden. En de lokale politici die deze verkondigen, geloof ik ook niet. Wel hoorde ik van vrienden van me die Engels spreken en projectvoorstellen schrijven waar al die woorden in terugkomen. En die verdienen daar veel geld mee, zonder er iets voor te hoeven doen.

6) Stop de kolonisatie. Erger dan de versnippering die de talloze NGO’s met hun projectenmanie veroorzaken, vind ik de wijze waarop ze als collectief neerdalen in de arme, onderontwikkelde gebieden. Linda Polman schreef daarover een mooi boek: de crisiskaravaan. De NGO’s zijn met te veel, er zitten slechte organisaties tussen, de goede doen soms dubbel werk en hun werk heeft lang niet altijd duurzame effecten op ontwikkeling. In Tanzania schijnen 25 Nederlandse hulporganisaties, grotendeels gefinancierd door het Nederlandse OS-budget, zo’n 250 projecten uit te voeren. De ambassades geeft ook een smak geld. Hoeveel Britse, Amerikaanse, Zweedse, Deense, Belgische, Franse, Zwitserse organisaties zitten er niet óók in Tanzania? En welke gevolgen heeft hun aanwezigheid op lange termijn voor de kansen van staatsopbouw door de Tanzaniaanse overheid? In Bosnië en Kosovo kunnen ze over deze kolonisatiedrang inmiddels aardig meepraten.

7) Stel de verwachtingen publiekelijk bij. Nederland kán helemaal geen armoede bestrijden, vrede en stabiliteit bevorden in landen als Sudan, Congo of Afghanistan. We leveren hooguit een emmertje. De internationale gemeenschap kán helemaal geen duurzame ontwikkeling tot stand brengen – dat moet uit de landen zélf komen. De loopbaan van de gemiddelde ontwikkelingswerker staat in het teken van stagnatie, een hoop mislukkingen en een beetje succes. Natuurlijk moet er flink visionair worden gedacht door hen en is het noodzaak in een weerbarstige omgeving van oorlog en armoede te vechten voor een betere wereld. Maar diegenen die dat doen moeten voor de externe communicatie niet schuilen voor de risicovolle aspecten van hun werk en de grote kans dat hun inspanningen zullen falen. De bankiers die nu met pek en veren door de straten worden gedragen, weten dat de risico’s niet verborgen mogen worden – ook niet van publiek geld.

Conclusie
De maatregelen die ik suggereer zullen niet in goede aarde landen. Maar ik denk dat ze hard nodig zijn, want Ontwikkelingssamenwerking zal zowel de paden van propaganda als van puur cynisme moeten mijden. Het afkondigen van een ‘moderniseringsagenda’ door minister Koenders is hiertoe een verstandige, maar ook riskante aanzet. Koenders was in het defensief door de ‘rechtse’ aanval van politici en media toen hij eind 2008 deze move maakte, waardoor de agenda een geur van opportunisme kreeg.

Vooral zit het gevaar in de afloop, dat aan het eind van de ‘moderniseringsagenda’ niets verandert. Dat het ministerie van Ontwikkelingssamenwerking en het maatschappelijk middenveld, wijzer door een interne en open discussie, nog steeds hoog van de toren blijven blazen en doorgaat met de hoge uitgavenniveaus – zonder wezenlijk in te gaan op het realiteitsgehalte daarvan. Dan zal de weerstand tegen OS blijven groeien. En belangrijker: dan wordt de hulp niet effectiever en blijft de internationale gemeenschap voortdurend tegen dezelfde steen aanlopen.

Joop Hazenberg (31) is voorzitter van Stichting Prospect, een denktank van twintigers en dertigers die zich richt op grote maatschappelijke thema’s. Begin juni verschijnt van zijn hand het boek Change – hoe de netwerkgeneratie Nederland gaat veroveren. Meer informatie op de sites www.denktankprospect.nl en www.joophazenberg.nl